{"id":1116,"date":"2018-09-14T16:20:00","date_gmt":"2018-09-14T21:20:00","guid":{"rendered":"http:\/\/test.boomerang.pe\/intercambio\/?p=1116"},"modified":"2024-04-20T16:34:33","modified_gmt":"2024-04-20T21:34:33","slug":"redirigiendo-la-mirada-hacia-la-mejora-de-los-ingresos-municipales","status":"publish","type":"post","link":"http:\/\/test.boomerang.pe\/intercambio\/2018\/09\/14\/redirigiendo-la-mirada-hacia-la-mejora-de-los-ingresos-municipales\/","title":{"rendered":"Redirigiendo la mirada hacia la mejora de los Ingresos Municipales"},"content":{"rendered":"
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Desde la implementaci\u00f3n del proceso de descentralizaci\u00f3n, en el a\u00f1o 2003, han sido innumerables las reformas y disposiciones que han marcado cambios importantes en el rumbo del mismo. Los constantes cambios en la normatividad en los que se sustenta la descentralizaci\u00f3n, sumado a la falta de una institucionalidad s\u00f3lida y un marco legal poco consistente con la configuraci\u00f3n pol\u00edtica e institucional, han contribuido a ensombrecer la orientaci\u00f3n del proceso, y la principal consecuencia es la ausencia de resultados concretos en materia de gesti\u00f3n subnacional. En un r\u00e1pido an\u00e1lisis de los principales indicadores socioecon\u00f3micos, solo a nivel departamental, se observa una muy baja correspondencia entre la mejora en el nivel de vida y la ejecuci\u00f3n del gasto p\u00fablico en las jurisdicciones de dichos departamentos.<\/p>\n\n\n\n

Se debe tener presente que, desde el inicio del proceso de descentralizaci\u00f3n, los gobiernos regionales y locales han mantenido una participaci\u00f3n muy importante en la gesti\u00f3n p\u00fablica en t\u00e9rminos presupuestales. Durante la \u00faltima d\u00e9cada, el presupuesto asignado a estas entidades sum\u00f3 alrededor del 40% del presupuesto del Sector P\u00fablico No Financiero y m\u00e1s del 65% del presupuesto total de inversiones, en gran parte explicado por las altas transferencias derivadas de la explotaci\u00f3n de las industrias extractivas (como el canon y las regal\u00edas), lo que les otorga un rol clave en el desarrollo territorial sostenido de largo plazo.<\/p>\n\n\n\n

En este contexto, el manejo fiscal debe concebirse como uno de los principales instrumentos de gesti\u00f3n p\u00fablica que permita lograr los objetivos de largo plazo planteados por cada una de las entidades.<\/p>\n\n\n\n

Durante el dise\u00f1o del proceso de descentralizaci\u00f3n se busc\u00f3 un modelo de asignaci\u00f3n de responsabilidades y competencias a los gobiernos regionales y locales, acompa\u00f1ado por mecanismos de financiamiento, que permitan darle una naturaleza sostenible al proceso. Es as\u00ed que se agregaron potestades tributarias a los gobiernos locales, a fin de que se incremente la capacidad de generaci\u00f3n de ingresos propios, y con ello desarrollar un proceso sostenible en la gesti\u00f3n local. Complementariamente, el gobierno nacional estableci\u00f3 un sistema de transferencias hacia los gobiernos regionales y locales, con doble objetivo: el primero de ellos, el de garantizar el adecuado financiamiento de las funciones de los gobiernos subnacionales y, con ello, la correcta provisi\u00f3n de bienes y servicios p\u00fablicos; el segundo objetivo responde a la reducci\u00f3n de los desbalances fiscales horizontales, y el logro de un desarrollo territorial sostenible.<\/p>\n\n\n

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Sin embargo, en el Per\u00fa los sistemas de transferencias est\u00e1n muy lejos de lograr condiciones de eficiencia de la gesti\u00f3n de las finanzas subnacionales; la literatura evidencia que, en muchos casos, las transferencias intergubernamentales tienden a incentivar la reducci\u00f3n de la presi\u00f3n fiscal en las respectivas jurisdicciones subnacionales, especialmente locales[1]<\/a>. El argumento apunta a una motivaci\u00f3n pol\u00edtica por sustituir los ingresos derivados de los procesos de recaudaci\u00f3n tributaria local por los ingresos por transferencias intergubernamentales; lo que en otras palabras implica buscar el financiamiento de los gastos locales por parte de no-residentes, reduciendo la necesidad de presionar la base tributaria local y, en su lugar, buscar los aportes del gobierno nacional. Fen\u00f3meno conocido como el efecto \u2018fly-paper<\/em>\u2019, este fen\u00f3meno sugiere que las implicancias de un incremento de las transferencias del gobierno nacional generen un incremento del gasto p\u00fablico local, dejando poco o nada para la mejora de la capacidad de generaci\u00f3n de ingresos propios[2]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

Te\u00f3ricamente, el enfoque de transferencias responde a diversos enfoques de financiamiento[3]<\/a>: un enfoque normativo o tradicional y otro positivo; bajo el primero, las transferencias son necesarias para garantizar el adecuado financiamiento de las funciones de los gobiernos subnacionales y la correcta provisi\u00f3n de bienes y servicios p\u00fablicos. El segundo enfoque es el resultado de la separaci\u00f3n de las decisiones de gasto y el financiamiento; es decir, en la medida que las decisiones de financiamiento son establecidas a nivel nacional, y las decisiones de gasto a nivel regional o local, se generan las condiciones de ineficiencia en la gesti\u00f3n de las finanzas subnacionales.<\/p>\n\n\n\n

Seg\u00fan los datos del Ministerio de Econom\u00eda y Finanzas, el presupuesto de las municipalidades se ha incrementado en la \u00faltima d\u00e9cada, de S\/11,128 millones en el 2007 a S\/34,075 millones en el 2017; sin embargo, el peso de los ingresos propios en el presupuesto de los gobiernos locales es el mismo que hace 10 a\u00f1os: en el a\u00f1o 2007, los gobiernos locales registraron una recaudaci\u00f3n por impuestos municipales de S\/1,128 millones de soles, lo que equivale al 10.1% de su presupuesto total; mientras que para el a\u00f1o 2017, la recaudaci\u00f3n por impuestos municipales ascend\u00eda a S\/3,707 millones de soles, lo que equivale al 10.6% de su presupuesto total. Es decir, en 10 a\u00f1os el nivel local pr\u00e1cticamente ha mantenido su dependencia por las transferencias del gobierno nacional sin incrementar las capacidades relativas en la generaci\u00f3n de ingresos propios.<\/p>\n\n\n\n

Actualmente existen diversos esquemas de transferencias, uno de los m\u00e1s importantes es el Fondo de Compensaci\u00f3n Municipal (FONCOMUN), como transferencia no condicionada que se financia con un porcentaje de la recaudaci\u00f3n del Impuesto General a las Ventas (IGV). Otra transferencia importante en magnitud es el Canon, que resulta del 50% de lo recaudado por Impuesto a la Renta de las empresas mineras y que se transfiere a las entidades subnacionales localizadas en las zonas productoras; esta fuente se ha incrementado significativamente desde que inici\u00f3 el proceso de descentralizaci\u00f3n, explicado por el incremento de los precios internacionales de las materia primas y la puesta en marcha de nuevos proyectos mineros en el pa\u00eds, convirti\u00e9ndose en la mayor fuente de ingresos para algunos gobiernos regionales y locales e incrementando las diferencias de ingresos entre entidades, aunque en los \u00faltimos a\u00f1os se viene registrando una reducci\u00f3n de estas transferencias, producto del cambio de la tendencia de los precios y la desaceleraci\u00f3n de la actividad minera.<\/p>\n\n\n

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Esto resalta la necesidad de una amplia agenda que busque incrementar las capacidades de las municipalidades para mejorar los procesos de recaudaci\u00f3n tributaria, a fin de fortalecer la situaci\u00f3n fiscal y reducir la dependencia de otras fuentes de financiamiento; de esta forma, se incrementa la autonom\u00eda para poder discernir sobre un horizonte multianual y mejorar la posici\u00f3n financiera de los gobiernos locales. Esta mejora de las capacidades van m\u00e1s all\u00e1 de fortalecer las capacidades del personal o de otorgar un incentivo monetario a las municipalidades (que se da actualmente v\u00eda el Plan de Incentivos a trav\u00e9s de la meta Predial), si no que se debe buscar la institucionalizaci\u00f3n de buenas pr\u00e1cticas a trav\u00e9s de la mejora en la implementaci\u00f3n y administraci\u00f3n de los sistemas de catastro, el establecimiento de un sistema para la actualizaci\u00f3n peri\u00f3dica de las bases imponibles, as\u00ed como la adecuada articulaci\u00f3n con el sistema de transferencias para evitar la pereza fiscal de las municipalidades y lograr la mejora gradual de las capacidades tributarias.<\/p>\n\n\n\n

Paralelamente, es necesario que a nivel nacional se estudie y redefina el sistema de transferencias, a fin de buscar la articulaci\u00f3n del mismo, reconociendo e interiorizando el impacto de algunos rubros, como el canon y regal\u00edas, los cuales en la actualidad vienen generando distorsiones y exacerbando las desigualdades entre localidades. Considerando que es una fuente altamente vol\u00e1til, la dependencia sobre esta fuente de financiamiento pone a las entidades en condiciones de alta vulnerabilidad fiscal.<\/p>\n\n\n\n

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[1]<\/a> MELGAREJO, K. y J. RABANAL (2004). Per\u00fa: \u00bfEsfuerzo o pereza fiscal en los gobiernos locales? 1999-2004<\/em>. Banco Central de Reserva del Per\u00fa. Lima.
[2]<\/a> BOADWAY, R. (2007). Intergovernmental Fiscal Transfers: Principales and Practice.<\/em> Banco Mundial. Washington DC: Public Sector Governance and Accountability Series.
[3]<\/a> PIFFANO, H. (2004). Notas sobre Federalismo Fiscal: enfoques positivos y normativos<\/em>. PrEBi SeDiCl. Argentina: UNLP, PrEBi SeDiCl.
AGUILAR, G y R. MORALES (2005). Las Transferencias Intergubernamentales, el Esfuerzo Fiscal y el Nivel de Actividad<\/em>. Instituto de Estudios Peruanos. Lima<\/p>\n\n\n\n

Primavera 2018<\/em><\/p>\n\n\n\n

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Silvana Huanqui Valc\u00e1rcel<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Docente de la Universidad del Pac\u00edfico.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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