{"id":2197,"date":"2015-10-11T20:43:00","date_gmt":"2015-10-12T01:43:00","guid":{"rendered":"http:\/\/test.boomerang.pe\/intercambio\/?p=2197"},"modified":"2024-04-22T21:00:37","modified_gmt":"2024-04-23T02:00:37","slug":"la-descentralizacion-un-proceso-en-crisis","status":"publish","type":"post","link":"http:\/\/test.boomerang.pe\/intercambio\/2015\/10\/11\/la-descentralizacion-un-proceso-en-crisis\/","title":{"rendered":"La Descentralizaci\u00f3n: un proceso en crisis"},"content":{"rendered":"
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A 13 a\u00f1os de iniciada la reforma, existe la sensaci\u00f3n de que ella no est\u00e1 cumpliendo la promesa de caminar a un Estado que sirva mejor a la poblaci\u00f3n en todo el pa\u00eds. La descentralizaci\u00f3n se benefici\u00f3 hasta el 2012 de la estabilizaci\u00f3n macroecon\u00f3mica y de la estabilidad democr\u00e1tica, del crecimiento econ\u00f3mico y la abundancia de recursos fiscales que permitieron la transferencia sostenida a los gobiernos subnacionales, as\u00ed como la conformaci\u00f3n y el aprendizaje lento de una desordenada estructura administrativa descentralizada, capaz de gestionar con alguna autonom\u00eda los recursos p\u00fablicos[1]<\/a>. A partir de ese momento, se hizo m\u00e1s evidente, como lo se\u00f1ala un texto reciente[2]<\/a>, que olvidamos que la descentralizaci\u00f3n no supuso una reforma y modernizaci\u00f3n del Estado y los sistemas de gesti\u00f3n p\u00fablica, que la determinan en sus alcances y l\u00edmites. Recordemos que la reforma tuvo, desde su nacimiento, distintas fallas de origen, propias del conjunto del Estado peruano.<\/p>\n\n\n\n

Sobre la base endeble de los departamentos preexistentes, los gobiernos regionales (GR) se organizaron como un h\u00edbrido que yuxtapone tres dise\u00f1os organizacionales \u2013la estructura central de la administraci\u00f3n regional precedente (los Consejos Transitorios de Administraci\u00f3n Regional), la organizaci\u00f3n derivada de la Ley Org\u00e1nica de Gobiernos Regionales y las direcciones regionales desconcentradas sectoriales que les fueron adscritas- no obstante estar establecida su autonom\u00eda para organizarse; este desorden impacta negativamente en la eficiencia de la gesti\u00f3n regional y el funcionamiento de sus gobiernos, que desde su nacimiento estuvieron atrapados en la normativa nacional. A ello se a\u00f1aden las limitaciones derivadas de los sistemas administrativos nacionales, que regulan la administraci\u00f3n p\u00fablica con un enfoque restrictivo y controlista que impide la diversidad y limita la autonom\u00eda econ\u00f3mica y administrativa de las regiones[3]<\/a> y refuerza el papel del Ministerio de Econom\u00eda y Finanzas (MEF) que lidera 6 de los 11 sistemas nacionales (abastecimiento, presupuesto, tesorer\u00eda, contabilidad, inversi\u00f3n p\u00fablica y endeudamiento), bajo su preocupaci\u00f3n central de controlar el gasto.<\/p>\n\n\n\n

Para asegurar que la descentralizaci\u00f3n sea ordenada y progresiva, se estableci\u00f3 un sistema de acreditaci\u00f3n que implicaba la construcci\u00f3n previa de capacidades para el ejercicio de las competencias a transferir a los gobiernos subnacionales, el que no funcion\u00f3 nunca. La construcci\u00f3n de capacidades careci\u00f3 de una estrategia y no fue abordada sistem\u00e1ticamente, por lo que se dej\u00f3 de lado la verificaci\u00f3n de las capacidades institucionales requeridas para las nuevas funciones de los gobiernos descentralizados. La transferencia, que fue muy lenta hasta el 2007, se aceler\u00f3 ese a\u00f1o. La Secretar\u00eda de Descentralizaci\u00f3n habla de la transferencia administrativa del 92.4% de funciones a los gobiernos regionales, sobre un total de 185 previstas, en un proceso con un car\u00e1cter administrativo y burocr\u00e1tico, de simple cumplimiento de formas y plazos, sin un enfoque de gesti\u00f3n,  ni las herramientas necesarias para que los GR y locales manejen los servicios p\u00fablicos que resultan de las funciones transferidas; el proceso no estuvo acompa\u00f1ado de los recursos humanos y financieros para el cumplimiento de las nuevas funciones, no existiendo a la fecha una idea cabal de sus costos. A ello se sumaron las debilidades generales del personal del Estado peruano. Las autoridades regionales carecen de los poderes y los recursos m\u00ednimos para mejorar el capital humano del que disponen, salvo a trav\u00e9s de la designaci\u00f3n de personal de confianza o contratos de locaci\u00f3n de servicios para el desempe\u00f1o de tareas permanentes.<\/p>\n\n\n

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El sistema de presupuesto p\u00fablico, por su parte, no se basa en criterios elementales de equidad y es inercial e \u201chist\u00f3rico\u201d desde la d\u00e9cada del noventa, correspondiendo a un ciclo de escasez de recursos y control del gasto; en otras palabras, ineficiente para responder al ciclo de crecimiento que hemos vivido en base a los precios internacionales de los commodities. El gobierno nacional mantiene un control casi absoluto de la recaudaci\u00f3n de los ingresos p\u00fablicos (m\u00e1s de 90% del total), mientras que la capacidad institucional y normativa de los gobiernos descentralizados para obtener recursos, se encuentra claramente limitada. La asignaci\u00f3n de competencias y la transferencia de funciones que se ha producido, no tiene relaci\u00f3n con las reglas de asignaci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos ni con las capacidades necesarias para cumplir con los requerimientos establecidos para acceder a ellos[4]<\/a>. Los GR y GL, especialmente los primeros, son hist\u00f3ricamente dependientes de la transferencia de recursos que decide el MEF, dependencia que se agrava porque la capacidad de contar con recursos para la inversi\u00f3n depende de la discrecionalidad del sector, que selecciona a aquellos que se adecuan mejor a sus prioridades. Entre la fase de programaci\u00f3n presupuestaria, a cargo del gobierno nacional (donde est\u00e1 el dise\u00f1o de la pol\u00edtica y su estrategia) y la etapa de formulaci\u00f3n, radica el poder del Ministerio, que convierte a los gobiernos descentralizados en permanentes \u201ctramitadores\u201d de obras. Si bien el gasto p\u00fablico total entre el 2008 y el 2014, casi se duplic\u00f3 en t\u00e9rminos relativos, en relaci\u00f3n con la producci\u00f3n bruta interna anual, pr\u00e1cticamente no se observa incremento. En sentido estricto, son las condiciones de la econom\u00eda peruana las que explican el crecimiento absoluto del gasto p\u00fablico, antes que reglas fiscales orientadas a ese fin.<\/p>\n\n\n\n

Los sectores, por su lado, han sufrido limitaciones similares en materia de autonom\u00eda presupuestal y recursos humanos, aunque con la ventaja de ser parte del gobierno nacional y funcionar en el mayor mercado de recursos humanos en el pa\u00eds. No obstante, al integrar una organizaci\u00f3n fuertemente sectorializada, resulta muy d\u00e9bil la articulaci\u00f3n intersectorial. A todo ello, hay que a\u00f1adir que la descentralizaci\u00f3n se ha dado en un Estado con una historia secular de corrupci\u00f3n y en medio de un sistema pol\u00edtico sin partidos s\u00f3lidos, capaces de controlar a sus representantes en el gobierno. El proceso, desde su inicio, ha sufrido los efectos de un sistema representativo extremadamente d\u00e9bil y fuertemente territorializado alrededor de liderazgos individuales y de organizaciones regionales mayoritariamente pragm\u00e1ticas y vol\u00e1tiles.<\/p>\n\n\n\n

Es claro que la descentralizaci\u00f3n se mantiene atrapada por cuatro nudos: (i) su desvinculaci\u00f3n de la postergada reforma y modernizaci\u00f3n del Estado; (ii) su car\u00e1cter fuertemente pol\u00edtico y administrativo, que limita su integralidad; (iii) la persistencia de una organizaci\u00f3n territorial basada en los antiguos departamentos; (iv) la incapacidad de transformar los mecanismos participativos en instrumentos de democratizaci\u00f3n de la gesti\u00f3n p\u00fablica regional y local. As\u00ed no debe sorprendernos el que Lima concentre el 52.3% del PBI nacional y que el PBI per c\u00e1pita por departamento muestre un enorme desequilibrio entre aquellos, oscilando entre los 14,537 soles de Moquegua y los 1,945 de Apur\u00edmac.<\/p>\n\n\n\n

Se trata, entonces, de una reforma sin conducci\u00f3n pol\u00edtica, encargada a una Secretar\u00eda de la Presidencia del Consejo de Ministros que fue incapaz de ejecutar su exiguo presupuesto anual el 2014 (cercano a los seis millones de soles). Convertida desde a\u00f1os atr\u00e1s en terreno de disputa entre el nivel nacional y los niveles subnacionales; su continuidad se explica por las presiones de las asociaciones de gobiernos descentralizados (ANGR[5]<\/a>, AMPE[6]<\/a> y REMURPE[7]<\/a>) antes que por la voluntad pol\u00edtica del gobierno nacional. Agotado el ciclo de crecimiento que la cobij\u00f3, la reforma tiene que ser rediscutida en el contexto de las elecciones nacionales que se avecinan, en medio de un significativo proceso de recentralizaci\u00f3n de la inversi\u00f3n p\u00fablica y de distintas funciones y competencias que ya hab\u00edan sido transferidas, as\u00ed como de aquella imagen de corrupci\u00f3n generalizada en los gobiernos descentralizados, interesadamente creada el 2014 desde el gobierno nacional, como si aquella no fuera una marca que atraviesa al conjunto del Estado peruano y que est\u00e1 tambi\u00e9n erosionando nuestra sociedad, as\u00ed como la supuesta ineficacia de aquellos.<\/p>\n\n\n\n

En ese debate ser\u00e1 indispensable contemplar tambi\u00e9n los logros de la descentralizaci\u00f3n, que no son pocos. En un pa\u00eds que atraviesa una crisis de institucionalidad profunda y cambios radicales como consecuencia del ciclo de crecimiento que est\u00e1 concluyendo, con un Estado d\u00e9bil y una apuesta ciega por un modelo primario exportador y por el rol de la gran inversi\u00f3n privada,  es innegable que los gobiernos descentralizados y la propia reforma fueron un factor clave de gobernabilidad y, m\u00e1s profundamente, de posibilidad democr\u00e1tica, contribuyendo \u2013entre otras cosas- al crecimiento de la infraestructura, la disminuci\u00f3n de la pobreza rural y la mejora en la inversi\u00f3n en los territorios.<\/p>\n\n\n\n

[1]<\/a> GONZALES DE OLARTE, Efra\u00edn: Descentralizaci\u00f3n, divergencia y desarrollo regional en el Per\u00fa del 2010, en PUCP (editor): Opciones de pol\u00edtica econ\u00f3mica en el Per\u00fa: 2011-2015. PUCP, Lima, 2010.
[2]<\/a> Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, Los gobiernos regionales al inicio de su segunda d\u00e9cada. 46 experiencias de \u00e9xito de la gesti\u00f3n p\u00fablica regional. ANGR, Lima, 2015.
[3]<\/a> MOLINA, Ra\u00fal: Experiencias de reforma institucional en gobiernos regionales. Estudio de casos, Congreso de la Rep\u00fablica, Comisi\u00f3n de Descentralizaci\u00f3n, Regionalizaci\u00f3n, Gobiernos Locales y Modernizaci\u00f3n del Estado y USAID\/Per\u00fa ProDescentralizaci\u00f3n, Lima, 2010.
[4]<\/a> Al respecto, ver ARAG\u00d3N, Jorge y Edgardo CRUZADO: La construcci\u00f3n de la descentralizaci\u00f3n fiscal en el Per\u00fa, en Bruno Revesz (editor): Miradas cruzadas: pol\u00edticas p\u00fablicas y desarrollo regional en el Per\u00fa, CIPCA-IEP editores, Lima, 2013; pp.105-132.
[5]<\/a> Asamblea Nacional de Gobiernos Nacionales.
[6]<\/a> Asociaci\u00f3n de Municipalidades del Per\u00fa.
[7]<\/a> Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Per\u00fa.<\/p>\n\n\n\n

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Eduardo Ball\u00f3n E.<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Coordinador Ejecutivo del Grupo Propuesta Ciudadana e Investigador Principal de DESCO.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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