{"id":2740,"date":"2013-05-17T20:34:00","date_gmt":"2013-05-18T01:34:00","guid":{"rendered":"http:\/\/test.boomerang.pe\/intercambio\/?p=2740"},"modified":"2024-04-25T20:51:00","modified_gmt":"2024-04-26T01:51:00","slug":"descentralizacion-y-gestion-territorial-en-el-peru","status":"publish","type":"post","link":"http:\/\/test.boomerang.pe\/intercambio\/2013\/05\/17\/descentralizacion-y-gestion-territorial-en-el-peru\/","title":{"rendered":"Descentralizaci\u00f3n y gesti\u00f3n territorial en el Per\u00fa"},"content":{"rendered":"
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\"\"<\/figure>\n<\/div>\n\n\n

La cuesti\u00f3n de la gesti\u00f3n del territorio nos asalta, inaugurando nuestro paso a la categor\u00eda de pa\u00edses de ingreso medio, gracias al sostenido crecimiento de la econom\u00eda, impulsado por el dinamismo de la inversi\u00f3n privada en un contexto econ\u00f3mico abierto, desde dos lados.<\/p>\n\n\n\n

El primero es que la disminuci\u00f3n de la pobreza, en unos impresionantes 28 puntos porcentuales, desde 2004 muestra avances; sin embargo, territorialmente diferenciados. Mientras la pobreza afecta a cerca del 20% de la poblaci\u00f3n asentada en la costa, ese porcentaje se acerca a la mitad de la poblaci\u00f3n de la sierra. Incluso son mayores los diferenciales comparando el tipo de poblamiento: los niveles de pobreza de la poblaci\u00f3n urbana alcanzaban en 2010 al 20%, en tanto llegaban al 61% de la poblaci\u00f3n rural. La distancia territorial se ha incluso incrementado: en 2004, la distancia en los niveles de pobreza de la poblaci\u00f3n urbana respecto de la rural era de 35 puntos porcentuales; en 2010 fue de 41. La informaci\u00f3n muestra, adem\u00e1s, que la brecha de pobreza en los departamentos m\u00e1s pobres es m\u00e1s grande que en los menos pobres[1]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

En amplios territorios del pa\u00eds sus poblaciones tienen muchas dificultades para aprovechar las oportunidades que abre el crecimiento econ\u00f3mico, sea porque no han desarrollado las habilidades y competencias para ello, sea por la subsistencia de serias restricciones en su disponibilidad de activos p\u00fablicos (sistemas de comunicaci\u00f3n vial o telef\u00f3nica, electrificaci\u00f3n, etc.), y en la provisi\u00f3n de servicios b\u00e1sicos (educaci\u00f3n, salud, nutrici\u00f3n, saneamiento) que no llegan en igualdad de condiciones y de calidad a todos los ciudadanos, probablemente porque no se adaptan a su realidad territorial, a sus restricciones econ\u00f3micas o a su cultura.<\/p>\n\n\n\n

El segundo asalto ha venido desde diferentes territorios del pa\u00eds, donde poblaciones se movilizan en contra del desarrollo de nuevas inversiones, particularmente en industrias extractivas (miner\u00eda, petr\u00f3leo, forestales), levantando la defensa del medio ambiente, pero tambi\u00e9n, como bien ha se\u00f1alado Bebbington, defendiendo su propio \u201cproyecto geogr\u00e1fico\u201d, es decir, su capacidad de tomar decisiones sobre sus territorios y los recursos que contienen, sus actividades y sus modos de vida.<\/p>\n\n\n\n

Efectivamente, no todos los territorios han estado invitados a la fiesta del crecimiento econ\u00f3mico.<\/p>\n\n\n\n

Pero la cuesti\u00f3n territorial aparece no solo por el lado de los \u201cproblemas\u201d, sino tambi\u00e9n por la v\u00eda de las alternativas, y esto no s\u00f3lo en el Per\u00fa.<\/p>\n\n\n\n

En una ponencia presentada en 2005 en Cajamarca, Bruno Revesz[2]<\/a> mostraba c\u00f3mo el concepto de desarrollo ha cambiado, particularmente desde los finales de la d\u00e9cada de los 80. Si hasta entonces el referente del desarrollo, entendido fundamentalmente como un crecimiento econ\u00f3mico con redistribuci\u00f3n, era el Estado, las pol\u00edticas sociales se conceb\u00edan como servicios universales y las pol\u00edticas econ\u00f3micas eran sectoriales (industrializaci\u00f3n, reforma agraria\u2026), desde el consenso de Washington se asume que el desarrollo ser\u00e1 producto del m\u00e1s amplio despliegue de la iniciativa y la inversi\u00f3n privada; se abandonan pol\u00edticas sectoriales en aras de pol\u00edticas econ\u00f3micas universales y las nuevas pol\u00edticas sociales devienen, en sentido contrario, focalizadas.<\/p>\n\n\n\n

Sin embargo, diversos acad\u00e9micos as\u00ed como organismos internacionales, han levantado la necesidad de redefinir el concepto de desarrollo, como un esfuerzo que no se deduce directa ni necesariamente de la econom\u00eda. Las personas, y lo que son capaces de hacer y de lograr (\u201cDesarrollo Humano\u201d), y el medio ambiente (\u201cDesarrollo Sustentable\u201d), se levantan como imperativos del desarrollo, que entonces dejan de considerarse como subproductos de la econom\u00eda.<\/p>\n\n\n\n

Pero desaparecidas las planificaciones centrales y el rol determinante de los Estados Nacionales, aparece otro actor: el territorio.<\/p>\n\n\n\n

El surgimiento de nuevos territorios industriales replantea la discusi\u00f3n. En los a\u00f1os 80, aparecen nuevos dinamismos en territorios hasta entonces marginales de los grandes centros, en Italia por ejemplo, sustentados en nuevas formas de organizaci\u00f3n, fundadas ya no en la gran concentraci\u00f3n, sino en redes de unidades de producci\u00f3n flexibles y descentralizadas, con un fuerte potencial colectivo de innovaci\u00f3n. Importan entonces no los \u201csectores\u201d, sino la capacidad de los actores territoriales de tejer redes de intercambio y cooperaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

El territorio, el espacio articulado cotidianamente por las relaciones sociales, econ\u00f3micas, culturales y pol\u00edticas de las personas, aparece entonces como el \u00e1mbito nuevo, potente, para la gesti\u00f3n del desarrollo. Identificar el territorio as\u00ed concebido, como el foco de las intervenciones de desarrollo, significa que es necesario construir estrategias que intervengan no solo en un \u00e1mbito de la vida (la educaci\u00f3n o la salud o la alimentaci\u00f3n) o de la actividad econ\u00f3mica (el transporte, la productividad agr\u00edcola), sino que permitan remover el conjunto de trabas para que las personas y las organizaciones pueden dise\u00f1ar sus estrategias de progreso. La intersectorialidad aparece como la estrategia adecuada a una gesti\u00f3n territorial.<\/p>\n\n\n\n

As\u00ed, la cuesti\u00f3n territorial (y no sectorial) como sustento del desarrollo involucra tambi\u00e9n una discusi\u00f3n sobre c\u00f3mo y qui\u00e9n organiza esta intervenci\u00f3n multisectorial. Efectivamente, el gran estado moderno que se organiza, para la gesti\u00f3n nacional, por sectores, deja de ser la organizaci\u00f3n pertinente. La descentralizaci\u00f3n y la participaci\u00f3n aparecen como las nuevas virtudes asociadas a la gesti\u00f3n de un desarrollo territorial.<\/p>\n\n\n\n

\u00bfQu\u00e9 territorios?, \u00bfqu\u00e9 \u00e1mbitos territoriales se asocian a la gesti\u00f3n del desarrollo? Revesz (recogiendo aportes de Efra\u00edn Gonz\u00e1lez) recuerda que lo local (municipal) es el espacio de convivencia cotidiana, en tanto que la regi\u00f3n es un espacio de desarrollo econ\u00f3mico: es el espacio de la producci\u00f3n, la inversi\u00f3n, el empleo; es el espacio en el que las personas se articulan de una manera impersonal, a trav\u00e9s de organizaciones del mercado y el Estado.<\/p>\n\n\n\n

En este contexto mundial de renovaci\u00f3n del pensamiento sobre el desarrollo territorial, el Per\u00fa inicia una nueva experiencia de gobiernos regionales[3]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

La descentralizaci\u00f3n realmente existente<\/h4>\n\n\n\n

\u00bfLa descentralizaci\u00f3n peruana est\u00e1 dise\u00f1ada para la gesti\u00f3n de estos nuevos desaf\u00edos asociados al desarrollo territorial?<\/p>\n\n\n\n

Dos temas ineludibles se asocian al desarrollo como enfoque territorial. Uno es el de la gesti\u00f3n intersectorial. Se espera que un gobierno regional gane en eficacia frente al nivel nacional (organizado por sectores) por su capacidad de gestionar el territorio como \u00e1mbito de interacciones entre sectores. El otro es el de la capacidad de los gobiernos regionales, de ejercer sus competencias con autonom\u00eda, en interacci\u00f3n con los actores regionales; la interacci\u00f3n entre gobernantes y actores en el nivel regional, pierde sentido (o pierde fuerza) si estas decisiones compartidas deben pasar por filtros nacionales.<\/p>\n\n\n\n

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La interacci\u00f3n entre gobernantes y actores en el nivel regional, pierde sentido (o pierde fuerza) si estas decisiones compartidas deben pasar por filtros nacionales.<\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n

Respecto de la capacidad de gesti\u00f3n territorial como gesti\u00f3n intersectorial, los gobiernos regionales han recibido (de manera no muy sistem\u00e1tica) pr\u00e1cticamente todas las competencias que requieren. Sin embargo, para actuar intersectorialmente, los gobiernos regionales tienen grandes dificultades. Ellos heredan no solo el personal, sino heredan las estructuras mismas, paralelas, desarticuladas, donde se ubican esas personas y los v\u00ednculos que tienen con el gobierno central. Pero m\u00e1s complicado que eso, quiz\u00e1s, es el hecho de que la vieja desarticulaci\u00f3n se reproduce a trav\u00e9s de los sistemas administrativos. Es muy dif\u00edcil, no solo romper la inercia que jala hacia l\u00edneas sectoriales, sino hacerlo efectivamente: los pliegos son sectoriales y gestionar presupuestalmente proyectos o intervenciones combinadas es complejo. El impulso del MEF, por ejemplo, a la programaci\u00f3n por resultados (fundamentalmente intersectoriales) establece procedimientos \u2013farragosos, pero posibles- que atan estas iniciativas a los rectores de las pol\u00edticas: los Ministerios[4]<\/a>. El costo de avanzar en resultados de desarrollo intersectorial es la autonom\u00eda.<\/p>\n\n\n\n

Efectivamente, tampoco el ejercicio de gobierno con autonom\u00eda, el sustento del ejercicio de gobierno con los actores regionales, parece registrarse como una de las fortalezas de nuestro dise\u00f1o de descentralizaci\u00f3n. El propio presupuesto de inversiones a disposici\u00f3n de los Gobiernos Regionales depende en gran medida de la discrecionalidad del MEF[5]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

Se crearon Gobiernos Regionales pero con un dise\u00f1o inercial, que no les permite superar las limitaciones del gobierno nacional para desarrollar una gesti\u00f3n territorial, que se refuerzan con rutinas y sistemas administrativos no reformados. Su gesti\u00f3n, adem\u00e1s, no puede sustentarse en la autonom\u00eda que permitir\u00eda convocar a los actores regionales para el dise\u00f1o de las estrategias de desarrollo en el territorio.<\/p>\n\n\n\n

Una nota heterodoxa final<\/h4>\n\n\n\n

\u00bfQu\u00e9 hacer con la herencia de \u201cbrechas\u201d territoriales, el desigual reparto en el territorio de satisfactores de necesidades b\u00e1sicas: agua segura, v\u00edas m\u00ednimas de comunicaci\u00f3n, electrificaci\u00f3n? Muchos de los avances hasta ahora han pesado sobre los presupuestos descentralizados, por la v\u00eda del presupuesto participativo. Personas cuyos hijos padecen de desnutrici\u00f3n cr\u00f3nica porque no tienen un sistema de agua segura, \u00bftienen que negociar esas obras b\u00e1sicas? \u00bfSe debe poner a discusi\u00f3n si se hace un parque o una reforestaci\u00f3n, o se ponen agua y letrinas en unos poblados rurales? No; esas personas tienen prioridad absoluta: son derechos, no opciones. Pero si los presupuestos de los gobiernos descentralizados con mayor n\u00famero de carencias, deben estar cargados con pagar esta \u201cdeuda hist\u00f3rica\u201d con los pueblos rurales y los sectores m\u00e1s excluidos, \u00bfqu\u00e9 les queda para gestionar el espacio p\u00fablico o las obras y actividades que mejoran la competitividad regional, protejan las cuencas o impulsen las cadenas productivas y los clusters?<\/p>\n\n\n\n

Quiz\u00e1s el espacio de la participaci\u00f3n no sea el de la \u201cdeuda hist\u00f3rica\u201d, sino el de las opciones del futuro del territorio, y deba ser el gobierno central el que se haga cargo de las deficiencias que un Estado que hist\u00f3ricamente eludi\u00f3 su responsabilidad de generar bases de igualdad en todo el territorio.<\/p>\n\n\n\n

* Ponencia presentada en el Seminario por los 40 a\u00f1os del CIPCA, organizado por Bruno Revesz, SJ. Piura, diciembre 2012<\/em><\/p>\n\n\n\n

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[1]<\/a> La brecha de pobreza muestra el diferencial entre el ingreso promedio y la l\u00ednea de pobreza. Estos diferenciales en la brecha de pobreza se muestran incluso al interior del departamento de Piura: en el distrito con menor proporci\u00f3n de pobres, El Alto, la brecha de pobreza es de 2.5%; en el distrito con mayor tasa de pobreza, Lagunas, la brecha es de 46.2%
[2]<\/a> Cf Revesz, Bruno, Gobernabilidad democr\u00e1tica, descentralizaci\u00f3n y desarrollo territorial local y regional<\/em>. Ponencia presentada en el I Encuentro Macro regional sobre nueva ruralidad, competitividad territorial. Cajamarca, 2005
[3]<\/a> Hay que recordar que en el \u00faltimo cuarto del siglo XX, pa\u00edses tradicionalmente centralistas como Espa\u00f1a y hasta Francia, producen procesos de descentralizaci\u00f3n. Pr\u00e1cticamente en toda la Am\u00e9rica Latina que no hab\u00eda generado estados federales, se desarrollan procesos de descentralizaci\u00f3n, o cuando menos de fuerte desconcentraci\u00f3n. Donde nuevas constituciones no han generado estas instancias intermedias de gobierno, en Ecuador por ejemplo, fuertes conflictos regionales han seguido desestabilizando peri\u00f3dicamente el pa\u00eds.
[4]<\/a> Ver la directiva N\u00b0 002-2012-EF\/50.01, aprobada por Resoluci\u00f3n Directoral N\u00b0 004\u20132012-EF\/50.01 sobre Programas Presupuestales.
[5]<\/a> En el a\u00f1o 2012, la diferencia entre el Presupuesto Inicial de Apertura y el Presupuesto Institucional Modificado del conjunto de Gobiernos Regionales fue de 136%: m\u00e1s del doble de su capacidad de inversi\u00f3n dependi\u00f3 de negociaciones a lo largo del a\u00f1o del MEF. Exitosas o no, depende de la discrecionalidad de los funcionarios centrales.<\/p>\n\n\n\n

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Mar\u00eda Isabel Remy<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Investigadora del Instituto de Estudios Peruanos – IEP<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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