{"id":3192,"date":"2010-10-23T15:43:00","date_gmt":"2010-10-23T20:43:00","guid":{"rendered":"http:\/\/test.boomerang.pe\/intercambio\/?p=3192"},"modified":"2024-04-27T15:56:39","modified_gmt":"2024-04-27T20:56:39","slug":"que-es-el-derecho-a-la-consulta-de-los-pueblos-indigenas","status":"publish","type":"post","link":"http:\/\/test.boomerang.pe\/intercambio\/2010\/10\/23\/que-es-el-derecho-a-la-consulta-de-los-pueblos-indigenas\/","title":{"rendered":"\u00bfQu\u00e9 es el derecho a la Consulta de los Pueblos ind\u00edgenas?"},"content":{"rendered":"
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Recientemente la cuesti\u00f3n sobre el derecho a la consulta de los pueblos ind\u00edgenas ha estado presente de manera constante en la discusi\u00f3n p\u00fablica. A pesar de ello, aun subsisten dificultades en la comprensi\u00f3n de su significado, as\u00ed como confusi\u00f3n al momento de diferenciarlo de otros mecanismos de participaci\u00f3n disponibles en nuestra legislaci\u00f3n. En las siguientes l\u00edneas explicaremos brevemente en qu\u00e9 consiste dicho derecho, en el marco de lo establecido en el Convenio 169 de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo \u2013 OIT.<\/p>\n\n\n\n

\u00bfQu\u00e9 dice el Convenio 169 de la OIT?<\/h4>\n\n\n\n

El Convenio sobre Pueblos Ind\u00edgenas y Tribales, 1989, Convenio N\u00fam. 169 de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo \u2013 OIT (en adelante el Convenio 169), constituye un hito en el desarrollo de la legislaci\u00f3n internacional sobre los pueblos ind\u00edgenas[1]<\/a>. Son reconocidas sus aspiraciones de asumir el control de sus propias instituciones, sus formas de vida y su desarrollo econ\u00f3mico, as\u00ed como a mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y religiones, dentro del marco de los Estados en que viven. El derecho a la consulta, as\u00ed como los dispositivos de aplicaci\u00f3n, constituye la piedra angular del Convenio 169, pero tambi\u00e9n representa un desaf\u00edo de gran dimensi\u00f3n[2]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

\u00bfC\u00f3mo define este derecho el indicado convenio? Su art\u00edculo 6 indica que \u201c\u2026los gobiernos deber\u00e1n consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a trav\u00e9s de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente\u201d. Del mismo modo indica que \u201clas consultas (\u2026) deber\u00e1n efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.\u201d La comprensi\u00f3n de este derecho demanda considerar al menos los siguientes aspectos:<\/p>\n\n\n

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  1. El sujeto del derecho, es decir, los pueblos ind\u00edgenas<\/strong>. Conforme al art\u00edculo 1 del Convenio 169 estos descienden de las poblaciones que en la \u00e9poca de la conquista o de la colonizaci\u00f3n habitaban el territorio que ahora pertenece a un determinado pa\u00eds, cualquiera sea su situaci\u00f3n jur\u00eddica, y en tanto conserven todas sus propias instituciones sociales, econ\u00f3micas, culturales y pol\u00edticas, o parte de ellas. Esto es lo que se denomina el \u201ccriterio objetivo\u201d. A lo dicho se agrega la conciencia que un pueblo debe tener de su identidad ind\u00edgena. A esto se le denomina el \u201ccriterio subjetivo\u201d[3]<\/a>. El proceso de consulta debe realizarse a trav\u00e9s de las \u201cinstituciones representativas\u201d de los pueblos ind\u00edgenas. Aunque la forma representativa es diversa, raz\u00f3n por la cual la representatividad no debe ser un concepto r\u00edgido, los \u00f3rganos de control de la OIT han establecido que lo importante es que aquellas sean el resultado de un proceso propio, interno a los pueblos.<\/li>\n\n\n\n
  2. El objeto de la consulta<\/strong>. Debe ser sometida a consulta cualquier medida legislativa o administrativa susceptible de afectar directamente a los pueblos ind\u00edgenas antes de su adopci\u00f3n, es decir, de manera previa. No se trata solamente de consultar las medidas que pudieran implicar la afectaci\u00f3n de las tierras de los pueblos ind\u00edgenas, tambi\u00e9n aquellas que involucren pol\u00edticas sobre salud, educaci\u00f3n, gesti\u00f3n ambiental, servicios p\u00fablicos, etc. La palabra \u201cafectaci\u00f3n\u201d no puede entenderse como \u201cda\u00f1o\u201d, sino como capacidad de modificar o cambiar la situaci\u00f3n con relaci\u00f3n a los aspectos indicados[4]<\/a>.<\/li>\n\n\n\n
  3. La entidad obligada a realizar la consulta<\/strong>. La obligaci\u00f3n recae en el Estado a trav\u00e9s de sus distintos organismos, debiendo llevar adelante el proceso de consulta la entidad que adoptar\u00e1 la medida legislativa o administrativa. Esto no s\u00f3lo incluye a los gobiernos nacionales, sino tambi\u00e9n a los subnacionales.<\/li>\n\n\n\n
  4. El procedimiento, es decir, la forma y los criterios que deben adoptarse para realizar una consulta<\/strong>. La consulta es un proceso de di\u00e1logo entre el Estado y los pueblos ind\u00edgenas con la finalidad de alcanzar un acuerdo o consentimiento. No es un simple proceso de informaci\u00f3n, ni un procedimiento electoral. El Convenio se refiere expresamente a realizar dicho proceso en el marco del principio de buena fe, debiendo las partes realizar esfuerzos sinceros por alcanzar consensos, teniendo por presupuesto que las partes respetar\u00e1n los acuerdos que se adopten.<\/li>\n\n\n\n
  5. Los resultados de la consulta y sus consecuencias para las partes en el proceso<\/strong>. Al finalizar el proceso pueden darse varios resultados. Uno es que se logre un consenso completo, alcanzando el consentimiento o un acuerdo pleno. Aqu\u00ed la entidad estatal adoptar\u00e1 la medida en el marco del acuerdo alcanzado. Otra posibilidad es que se logre un acuerdo parcial. En este caso, el Estado debe respetar igualmente lo acordado, y adoptar la medida en el marco de las obligaciones establecidas por la normativa nacional. Pero, sino lograra ning\u00fan acuerdo, el Estado puede igualmente adoptar la medida, en el marco de las obligaciones establecidas por la legislaci\u00f3n del pa\u00eds.<\/li>\n<\/ol>\n\n\n\n

     El Per\u00fa ratific\u00f3 en 1993 el Convenio 169 (Resoluci\u00f3n Legislativa N\u00ba 26253), entrando en vigencia en febrero del a\u00f1o 1995. En consecuencia, este derecho es exigible en el pa\u00eds desde hace m\u00e1s de 15 a\u00f1os, como ha reconocido el Tribunal Constitucional.<\/p>\n\n\n\n

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    La Consulta es un proceso de di\u00e1logo entre el Estado y los pueblos ind\u00edgenas […]. No es un simple proceso de informaci\u00f3n, ni un procedimiento electoral.<\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n

    La Defensor\u00eda del Pueblo, en ejercicio de sus facultades constitucionales, present\u00f3 el Proyecto de Ley N\u00ba 3370\/2008-DP \u201cLey Marco del Derecho a la Consulta de los Pueblos Ind\u00edgenas\u201d el 6 de julio de 2009. Este fue un hecho de la m\u00e1xima significaci\u00f3n. Orden\u00f3 el debate que se llevaba dentro y fuera del Congreso de la Rep\u00fablica sobre el tema, cuya complejidad acabamos de ilustrar[5]<\/a>. Tambi\u00e9n mostr\u00f3 la importancia de contar con un marco ordenado y claro que brinde certidumbre sobre el proceso de consulta y sus resultados a los actores involucrados directos e indirectamente en \u00e9l, en particular a los pueblos ind\u00edgenas. No olvidemos el profundo significado de paz que cobra una norma como esta en el contexto posterior a los lamentables sucesos del 5 de junio de 2009.<\/p>\n\n\n\n

    Aplicar la futura ley requerir\u00e1 fortalecer las capacidades del Estado y de los pueblos ind\u00edgenas para desarrollar un di\u00e1logo intercultural. Pero es, sin duda, un esfuerzo indispensable para el pa\u00eds.<\/p>\n\n\n\n

    ————————<\/p>\n\n\n\n

    [1]<\/a> Este convenio dej\u00f3 el paradigma de la \u201casimilaci\u00f3n\u201d o \u201cintegraci\u00f3n\u201d de dichos pueblos a la sociedad nacional dominante, el cual caracterizaba al Convenio N\u00fam. 107 de la OIT (1957), su antecedente inmediato, el cual consideraba que dicha estrategia era la mejor forma de lograr que dichos grupos participaran en el proceso de desarrollo de los pa\u00edses que habitaban.
    [2]<\/a> Como ha reconocido la OIT, su desarrollo efectivo representa uno de los principales desaf\u00edos en el camino hacia la aplicaci\u00f3n plena del Convenio en una serie de pa\u00edses. Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo. Los derechos de los pueblos ind\u00edgenas y tribales en la pr\u00e1ctica. Una gu\u00eda sobre el Convenio N\u00fam. 169 de la OIT. Lima, OIT, 2009. p.58
    [3]<\/a> Reconocer e identificar a los pueblos ind\u00edgenas bajo ambos criterios implica visibilizarlos tanto en las estad\u00edsticas nacionales como en los sistemas de informaci\u00f3n. Esto es crucial respecto de la capacidad de los Estados para responder a las necesidades y prioridades espec\u00edficas de los pueblos ind\u00edgenas y para monitorear el impacto de las intervenciones. Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo. Op. cit. p. 10
    [4]<\/a> El Convenio 169 desarrolla en sus art\u00edculos 15, 16 y 17 algunos supuestos particulares.  El art. 15 considera el caso que la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo pertenezca al Estado, o este tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras. En esta situaci\u00f3n, \u201c\u2026los gobiernos deber\u00e1n establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos ser\u00edan perjudicados, y en qu\u00e9 medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospecci\u00f3n o explotaci\u00f3n de los recursos existentes en sus tierras.\u201d El art. 16 regula el caso en el cual la medida estatal implica la necesidad de trasladar a los pueblos ind\u00edgenas de las tierras que ocupan y reubicarlos. Cuando esto ocurra, el traslado s\u00f3lo deber\u00e1 efectuarse con el consentimiento de los pueblos ind\u00edgenas, \u201c\u2026dado libremente y con pleno conocimiento de causa\u201d. Si esto no pudiera obtenerse, s\u00f3lo debe hacerse el traslado \u201c\u2026al t\u00e9rmino de procedimientos adecuados establecidos por la legislaci\u00f3n nacional, incluidas encuestas p\u00fablicas, cuando haya lugar, en que los pueblos interesados tengan la posibilidad de estar efectivamente representados.\u201d El art. 17 indica que deber\u00e1 consultarse a los pueblos ind\u00edgenas cuando se considere \u201c\u2026su capacidad de enajenar sus tierras o de transmitir de otra forma sus derechos sobre estas tierras fuera de su comunidad\u201d.
    [5]<\/a> El proyecto de Ley presentado por la Defensor\u00eda del Pueblo fue utilizado como base de la Mesa de Trabajo N\u00ba 3 del Grupo Nacional de Coordinaci\u00f3n entre el Estado y los Pueblos Ind\u00edgenas, dedicado al an\u00e1lisis del derecho a la consulta. Del mismo modo, la norma sirvi\u00f3 de insumo clave para el trabajo de las Comisiones de Constituci\u00f3n y Reglamento, as\u00ed como a la de Pueblos Andinos, Amaz\u00f3nicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecolog\u00eda del Congreso de la Rep\u00fablica, que tuvieron a su cargo la elaboraci\u00f3n de los dict\u00e1menes sobre la materia, la cual deriv\u00f3 finalmente en la aprobaci\u00f3n de la aut\u00f3grafa de la \u201cLey del derecho a la consulta previa a los pueblos ind\u00edgenas u originarios reconocido en el Convenio N\u00ba 169 de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo\u201d. Adem\u00e1s, la propuesta de la Defensor\u00eda del Pueblo gui\u00f3 el debate en la opini\u00f3n p\u00fablica y en los principales medios nacionales de comunicaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

    Publicado en octubre 2010<\/em><\/p>\n\n\n\n

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    Iv\u00e1n Lanegra Quispe<\/strong><\/p>\n\n\n\n

    Abogado por la Pontificia Universidad Cat\u00f3lica del Per\u00fa y egresado de la Maestr\u00eda en Ciencia Pol\u00edtica de la misma universidad. Profesor de la Especialidad de Ciencia Pol\u00edtica y Gobierno, as\u00ed como del Diploma de Especializaci\u00f3n en Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales en la indicada universidad. Actualmente se desempe\u00f1a como Adjunto para el Medio Ambiente, Servicios P\u00fablicos y Pueblos Ind\u00edgenas de la Defensor\u00eda del Pueblo. No obstante, las opiniones expresadas en el presente texto no comprometen a las citadas instituciones.<\/strong><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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