{"id":754,"date":"2016-12-23T20:47:00","date_gmt":"2016-12-24T01:47:00","guid":{"rendered":"http:\/\/test.boomerang.pe\/intercambio\/?p=754"},"modified":"2024-04-19T23:32:34","modified_gmt":"2024-04-20T04:32:34","slug":"un-mayor-presupuesto-en-educacion-significa-mejor-calidad","status":"publish","type":"post","link":"http:\/\/test.boomerang.pe\/intercambio\/2016\/12\/23\/un-mayor-presupuesto-en-educacion-significa-mejor-calidad\/","title":{"rendered":"\u00bfUn mayor presupuesto en educaci\u00f3n significa mejor calidad?"},"content":{"rendered":"\n

En este art\u00edculo examinaremos en el caso del \u00faltimo gobierno del Per\u00fa. Cabe la advertencia que al ser un art\u00edculo de opini\u00f3n, no se realizar\u00e1 un an\u00e1lisis econom\u00e9trico, lo que innegablemente arroja informaci\u00f3n valiosa. Aqu\u00ed se har\u00e1 un an\u00e1lisis del presupuesto, el impacto que ha tenido en algunos indicadores educativos, y finalmente plantear algunos desaf\u00edos y alertas hacia adelante.<\/em><\/p>\n\n\n\n

En el quinquenio 2011-2016 se ha dado un importante incremento del presupuesto para educaci\u00f3n en el Per\u00fa. Ello se explica, por un lado, por el crecimiento econ\u00f3mico que ha tenido el pa\u00eds, lo que conllev\u00f3 al aumento del presupuesto y, por otro lado, por la priorizaci\u00f3n pol\u00edtica que se hizo del tema. En un primer momento, el aumento de recursos fue para implementaci\u00f3n de la primera fase de ley de reforma magisterial, durante la gesti\u00f3n de la Ministra Patricia Salas, y en mayor medida, durante la gesti\u00f3n del Ministro Jaime Saavedra para diversos aspectos del sector (Ley de reforma, infraestructura, entre otros).<\/p>\n\n\n

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En el a\u00f1o 2011, el presupuesto asignado de educaci\u00f3n equival\u00eda a 14.9% del presupuesto total, y al a\u00f1o 2016 se le asigna 17.9% del presupuesto nacional, un crecimiento en t\u00e9rminos absolutos de 3% adicionales de participaci\u00f3n en el presupuesto p\u00fablico. El crecimiento del presupuesto de toda la funci\u00f3n educaci\u00f3n alcanz\u00f3 en el a\u00f1o 2015 el m\u00e1ximo hist\u00f3rico de S\/. 22,834 millones. Ello evidencia que hubo una decisi\u00f3n pol\u00edtica y no s\u00f3lo se explica por el crecimiento inercial del presupuesto.<\/p>\n\n\n\n

Por otro lado, se constata que hubo una modificaci\u00f3n en los componentes del gasto p\u00fablico en educaci\u00f3n. Mientras que en el a\u00f1o 2011, la asignaci\u00f3n a remuneraciones y pensiones correspond\u00eda a 61.5% de todo el presupuesto, ello disminuy\u00f3 en proporci\u00f3n a 52.37% en el a\u00f1o 2015, sin que ello signifique una reducci\u00f3n de esa categor\u00eda.<\/p>\n\n\n

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La ampliaci\u00f3n del presupuesto permiti\u00f3 que se asignen recursos a otros rubros como el financiamiento de bienes, servicios y subsidios (pas\u00f3 de 17.8% en el 2011 a 24.8% en el 2015). Lo mismo ocurri\u00f3 en el caso de la inversi\u00f3n, fuertemente marcada por la infraestructura, donde tambi\u00e9n creci\u00f3 la participaci\u00f3n en el presupuesto.<\/p>\n\n\n\n

Por otro lado, la gesti\u00f3n del presupuesto ha sido caracterizada por una transici\u00f3n hacia una l\u00f3gica de gesti\u00f3n por resultado, que se viene dando desde el a\u00f1o 2008 con la implementaci\u00f3n de los programas presupuestales, impulsados por el MEF. En el a\u00f1o 2016, el 77.1% de todo el presupuesto de educaci\u00f3n se encuentra en programas presupuestales, siendo el m\u00e1s representativo el Programa Logros de Aprendizajes – PELA.<\/p>\n\n\n\n

Todo ello son buenas noticias en t\u00e9rminos de alcanzar la meta establecida por el Proyecto Educativo Nacional, que propone destinar el 6% del PBI a la educaci\u00f3n. Es verdad que a\u00fan nos encontramos distantes, ya que en el a\u00f1o 2016, el presupuesto corresponde a 3.85% del PBI. Aun as\u00ed, es alentador, teniendo en cuenta que en el 2011 era s\u00f3lo 2.81% del PBI, uno de los m\u00e1s bajos de la regi\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

Finalmente, el c\u00e1lculo de gasto por alumno nos ayuda a cuantificar la importancia de estos incrementos presupuestales. Entre 2011 y 2015, el gasto por alumno en el nivel inicial aument\u00f3 en 88% (pasando de 1,545 a 2,897 soles por alumno), mientras que en el caso de primaria el incremento fue de 65% (pasando de 1,710 a 2,819 soles), y en secundaria alcanz\u00f3 el crecimiento porcentual m\u00e1s alto, llegando a 92% en relaci\u00f3n al 2011 (pasando de 1,910 a 3,673 soles).<\/p>\n\n\n

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Pero tambi\u00e9n debemos se\u00f1alar algunas preocupaciones sobre el presupuesto. En primer lugar, se constata una tendencia en los \u00faltimos 2 a\u00f1os a centralizar el gasto presupuestal en el nivel nacional, que pas\u00f3 de tener 37% en los a\u00f1os 2012 y 2013 hasta llegar a 42.75% en el 2015.<\/p>\n\n\n\n

En segundo lugar, se avanza a un modelo donde se formula el presupuesto en el pliego del Ministerio de Educaci\u00f3n, y se procede a realizar diversas transferencias a lo largo del a\u00f1o fiscal. En el presente a\u00f1o, ha sido posible encontrar la publicaci\u00f3n de 40 decretos supremos de transferencias de recursos a los gobiernos regionales y locales, que se dan a lo largo de todo el a\u00f1o.<\/p>\n\n\n\n

Un caso cr\u00edtico es el de los gobiernos locales, donde el presupuesto aument\u00f3 casi 360% en el a\u00f1o 2015, relacionado casi exclusivamente a la infraestructura educativa (ver gr\u00e1fico). Este modelo no parece ser el m\u00e1s adecuado en t\u00e9rminos de planificaci\u00f3n a mediano plazo, calidad de la ejecuci\u00f3n de los proyectos, fortalecimiento de capacidades de instancias intermedias de gobierno y de eficacia de la gesti\u00f3n (generando saldos de balance, tr\u00e1mites de incorporaci\u00f3n de cr\u00e9ditos y complicaciones contables, extinci\u00f3n parcial del cr\u00e9dito, entre otros).<\/p>\n\n\n\n

Volvamos a la pregunta inicial: \u00bfse pueden detectar mejoras en la educaci\u00f3n atribuibles al incremento del presupuesto?<\/p>\n\n\n\n

Algunos podr\u00e1n sostener que las mejoras de Evaluaci\u00f3n Censal de Estudiantes (ECE) se explican, entre otros, por la mayor asignaci\u00f3n de recursos, ya sea directos (como el incentivo econ\u00f3mico llamado Bono Escuela) o indirectos (mejores sueldos, control de gastos y pol\u00edticas de incentivos como Compromisos de Desempe\u00f1o para las Direcciones Regionales de Educaci\u00f3n y UGEL). Tambi\u00e9n ha habido una importante asignaci\u00f3n de recursos a estrategias de formaci\u00f3n en servicio en la escuela, que cada vez tienen una mayor cobertura, y parecen mostrar resultados alentadores, aunque puedan requerir ajustes.<\/p>\n\n\n\n

De hecho, es necesario indicar que en t\u00e9rminos de resultados de la evaluaci\u00f3n censal a estudiantes de 2\u00b0 grado de primaria existe una tendencia de crecimiento progresivo, que se ha manifestado en un crecimiento importante en comprensi\u00f3n lectora el a\u00f1o 2014 (crecimiento de 10% en estudiantes en nivel satisfactorio) y se ha ralentizado en el a\u00f1o 2015 a alrededor de 4%, y m\u00e1s cr\u00edtico a\u00fan, parecen no haber importantes mejoras en matem\u00e1ticas. Creo que en parte eso se debe a los incentivos otorgados, y a una fort\u00edsima intervenci\u00f3n del Ministerio, centrado en el mejoramiento de la ECE. El problema es que no sabemos si son cambios reales y sostenibles, o si existen efectos perversos o negativos a ello.En la l\u00f3gica de la gesti\u00f3n por resultados se presentan al menos dos desaf\u00edos: establecer una mejor pol\u00edtica de incentivos y caminar hacia un proceso de formulaci\u00f3n presupuestal diferenciado seg\u00fan las necesidades de cada lugar.<\/p>\n\n\n\n

Donde es m\u00e1s evidente encontrar efectos del presupuesto es en la ampliaci\u00f3n de la cobertura escolar, donde la inversi\u00f3n de recursos ha tenido un claro impacto positivo. Entre el a\u00f1o 2010 y el a\u00f1o 2016, por ejemplo, se crearon m\u00e1s de 11,000 escuelas de nivel inicial, y 1,200 de nivel secundario.<\/p>\n\n\n\n

Ello ha permitido el aumento de la tasa de matr\u00edcula, haciendo que menos ni\u00f1os queden fuera de la escuela. Por ejemplo, entre el 2011 y 2015, la tasa de ni\u00f1os de 3 a 5 a\u00f1os fuera del sistema pas\u00f3 de 27.4% a 19.1%. Llama la atenci\u00f3n que la tasa haya disminuido dr\u00e1sticamente en el \u00e1mbito rural, donde llegaba a un alarmante 38.8%, y alcanza ahora el 18.3%, cifra muy similar a la urbana. Donde todav\u00eda se encuentran diferencias es entre la poblaci\u00f3n que se encuentra en nivel de pobreza y pobreza extrema (con tasas de 22.7% y 21.4% respectivamente), en comparaci\u00f3n con los ni\u00f1os no pobres (17.4%).<\/p>\n\n\n\n

Ahora con un nuevo gobierno, que mantiene al mismo ministro, se presenta como una oportunidad de continuar con los avances, y tambi\u00e9n de realizar mejoras y enfrentar nuevos desaf\u00edos que se presentan. Se\u00f1alo aqu\u00ed algunos en el naciente gobierno:<\/p>\n\n\n\n

La necesidad de continuar progresando en la asignaci\u00f3n del presupuesto, hasta llegar al deseado 6% del PBI, puede truncarse por la nueva pol\u00edtica fiscal ante el d\u00e9ficit fiscal, que ha llevado recientemente a la limitaci\u00f3n de gastos para este a\u00f1o. Una salida es mejorar la calidad del gasto, en una l\u00f3gica de gesti\u00f3n de resultados, con mayores evidencias, y mejor eficiencia. Ello implica la mejora del ciclo presupuestal, desde la programaci\u00f3n multianual y la formulaci\u00f3n anual, donde los procesos de transferencia de recursos sean m\u00e1s previsibles en t\u00e9rminos de planificaci\u00f3n, hasta llegar a la ejecuci\u00f3n, y consiguiente evaluaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

En la l\u00f3gica de la gesti\u00f3n por resultados, se presentan al menos dos desaf\u00edos de cara a la implementaci\u00f3n de la pol\u00edtica. Por un lado, establecer una mejor pol\u00edtica de incentivos (que pasa, por ejemplo, por definir y diferenciar entre incentivos y transferencias condicionadas de recursos, o de establecer soluciones de asistencia t\u00e9cnica a aquellos que tienen m\u00e1s dificultades); y, por otro, caminar hacia un proceso de formulaci\u00f3n presupuestal diferenciado seg\u00fan las necesidades de cada lugar, lo que implica darle a los Gobiernos Regionales y Locales un mayor espacio en el proceso (aunque implique una compleja gesti\u00f3n de intereses y de informaci\u00f3n, as\u00ed como la construcci\u00f3n de consensos).<\/p>\n\n\n\n

En t\u00e9rminos de ejecuci\u00f3n, centr\u00e1ndonos en grandes cantidades de recursos, cabe evaluar el seguimiento y asistencia t\u00e9cnica que se le puede hacer a la gesti\u00f3n de la infraestructura en gobiernos locales y regionales (en el a\u00f1o 2016, 61% de la inversi\u00f3n), y el sistema de racionalizaci\u00f3n de plazas docentes, actualmente a cargo de las UGEL.<\/p>\n\n\n\n

De lo anterior se desprende la necesidad de fortalecer la articulaci\u00f3n entre la planificaci\u00f3n y el presupuesto, que se relacionan \u00fanicamente de manera formal.<\/p>\n\n\n\n

Al mismo tiempo, es importante se\u00f1alar que la asignaci\u00f3n del presupuesto en programas presupuestales es un primer paso para cambiar la l\u00f3gica de asignaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del gasto, centrados en la calidad del mismo, pero a\u00fan queda un largo camino por recorrer para poder establecer, de manera t\u00e9cnica, la relaci\u00f3n entre presupuesto y resultados.<\/p>\n\n\n\n

Como so\u00f1ar no cuesta, me imagino un modelo donde la escuela tenga recursos y los pueda administrar. Ello para que la mejora parta de sus propias necesidades, y de su propio empoderamiento. Claro est\u00e1 que la asistencia t\u00e9cnica juega un rol cr\u00edtico. Ello implicar\u00eda descentralizar el gasto, confiar en las personas, simplificar la burocracia, establecer mecanismos de control que sean eficientes, exigentes y justos. En otras palabras, redise\u00f1ar el sistema educativo p\u00fablico para que sea m\u00e1s \u00e1gil, eficiente y equitativo.<\/p>\n\n\n\n

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Lucas N\u00e9stor Semp\u00e9<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Master en pol\u00edticas y pr\u00e1cticas en reducci\u00f3n de pobreza por la Universidad de Londres (SOAS) Inglaterra. M\u00e1ster en \u00c9tica (Facultad de Teolog\u00eda Pontificia y Civil de Lima – Per\u00fa) . Licenciado en Teolog\u00eda (Per\u00fa). Fue gerente del programa \u201cLogros de Aprendizaje de Estudiantes de educaci\u00f3n b\u00e1sica regular\u201d en el Ministerio de Educaci\u00f3n en el Per\u00fa, Consultor para la Cooperaci\u00f3n Alemana en El Salvador en el dise\u00f1o de pol\u00edticas educativas para el ministerio del pa\u00eds mediante la elaboraci\u00f3n de programas con enfoques de resultados, as\u00ed como para el proyecto de \u201cFortalecimiento de la Gesti\u00f3n en educaci\u00f3n en el Per\u00fa\u201d de la Cooperaci\u00f3n Canadiense y ejecutado por GRADE. Actualmente, Director Ejecutivo en CIDEL.<\/em><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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